在我国民间组织的双重管理体制改革的建议

    全国政协委员，对清华大学公共管理学院副院长，清华大学NGO研究教授，博士生导师教授王明

    我国现有大约300成千上万的各种民间社会组织，积极参与经济建设，公共服务，社会管理，政治文明，精神生活是很广阔的领域，是构建社会主义和谐社会的重要力量是不可忽视的。这些民间组织一般可分为两类，一类在民政机关登记注册的民间组织民政部注册，包括社会团体，在三种形式的基础和民办非企业单位；另一类是非公民社会组织在民政部门注册。主要包括非营利组织的工业和商业登记，城市社区社团组织，农村基层组织，在中国和其他新的社区组织外国非政府组织。

    目前中国的民间组织的双重管理体制，由登记管理机关和业务主管单位行使非政府组织职能的监督和管理的权利，严格限制民间组织的合法化，通过注册登记。此管理系统的重点是限制和责任分散的发展，另一方面，对非政府组织的双阈值限制访问获得合法身份，从而限制了它的活动与发展；通过不同的政府部门，另一方面（或授权单位）双系统负责权力的分离，并由民间组织的分散可能是政治活动的风险。在十九年代生产的双管理系统，是计划经济体制下在集中管理的实践的社会群体形成的制度安排，以加强的形式，后来先后颁布的法律法规，社会团体，民办非企业单位和相关法律法规的基础，并逐渐成为一个基本制度安排的民间组织在中国。

    现行的法律和政策环境的整体发展的基础上的双重管理体制的形成，不利于民间组织。过度强调审批登记，同时对非政府组织的法律限制，忽视和监督管理发展的培养，使民间组织大数字是拒绝合法注册的门槛之外，另一方面，批准注册为民间组织物一旦法律，一切都会好的。是的，缺乏必要的政策扶持和引导，控制和监督其行为是极其有限的。由于获得合法身份，门槛太高，越来越多的非政府组织采取工商登记表，或获得法律形式各种变相在党的其他部门和政府的支持。据调查估计，非政府的数量l组织不是双重管理体系注册和开展民间组织的活动，依法登记的约十倍。非政府组织大量出现，要绕过现行规定有效的结果，使得现行的规定，不仅对各种非政府组织不应该删除约束和监督功能，而且法律尊严降低和灵感的群体行为不守法的公民。这是的法治社会的不良现象。

    在本文中，提出以下建议：

    首先，改变思维方式，从行政控制的分类监管，资源导向和行为控制

    非政府组织是一个非常复杂和多样的系统，通常在一般情况下，从“函数的社会影响”或“外部”的各种非政府组织大致分为公共服务，政策宣传，商业经济学，政治参与的角度来看，社会类等五大类。每一类民俗活动在不同的地区，不同的功能，与政府的关系也有很大差异。从政府角度看，无论是控制，监测，或防止，使用，应根据民间组织讨论之间的差异。而我国现行的民事社会组织管理系统是一个典型的一般的和消极的管理控制系统，所有政府的非政府组织，相反，消极的防守后卫，以行政分权双重检查制度和严格的限制，通过民间组织的身份来控制行为的目的和结果。该系统似乎分为责任下放，简单，其实不仅控制成本高，控制的效率是非常低的，负面影响是非常重要的，并削弱了法治的权威性和行政监督。

    为了更好地在市场经济发展过程中发挥非政府组织的积极作用，和谐社会的建设中，政府必须转变观念，改变行政控制系统不仅有一般的和负面的，基于的认可和肯定，民间组织的存在和不可替代的作用，逐步建立了一个新的分类管理制度，指导和控制的资源。所谓的分类监管，是基于对民间组织的活动和它的功能，将其划分为不同的类别，并作出不同的规定和相应的系统框架，并采取不同的监管政策；所谓资源指南，是通过政府采购提供公共资金，政府的意图和目标明确的表达，引导民间组织资源；所谓的行为控制，通过有效的评价化机制，监督，密切关注各种非政府组织，对过程和结果的有效控制。在这个新的系统，在继续战斗，一方面，限制和消除那些反社会的，对人民，对国家和其他反动的政治倾向和以营利为目的的组织，另一方面，要有计划，专注于一个数能培育和发展积极参与公共服务和公共管理组织，加强他们的咨询，培训，评估和监督，他们在社会公共事务中发挥积极的作用。发展应作出努力，非政府组织的总体规划国民经济和社会发展，总体目标和利益，建立政府主导，社会参与，动机，合作互补资源公共服务运行机制。通过所谓的政府领导政府，是依法划定的空间，物体的政府公平的选择，对政府提供的资源的主动性，政府有效地指导方向；所谓的社会参与，是民间组织的指导，将公民对社会公共事务和意愿表达焦点进入系统，在跟踪有序的公众参与，成为积极的力量，促进和谐社会的构建；所谓资源动因，通过资源供应的手段，将政府的支持，选择谁，谁谁统治的意图明显体现，有效地限制的可用资源，激励和监督；所谓的互补，合作；政府主动建立由社会提供公共服务空间的民间组织，各种合作，为他们创造条件，民间组织与政府形成互补机制有效地发挥作用，建立一个新的公共服务系统。

    第二，修改现行法规，在法治基础上的民间组织和监督的发展

    修改和完善民间组织的相关立法，尽快是最重要的任务，当前和今后一个时期我们的脸。中国现行法律法规问题不仅在许多方面的原则，系统，结构，内容，低而重要的法律缺位是当前突出的问题，目前的法律地位。法规被困在行政法规层面在海外的中国，社会团体和民办非企业单位中没有包括的内容，公共福利事业的税收和社会保障，志愿服务立法的其他方面也有毛坯。这些问题需要解决。首先，应在宪法中明确公共财产的保护原理，并重申并确认公民的结社自由的原则。公共财产是社会的重要财富，随着社会文明的进步，其规模将越来越大，要像保护国有资产的私有财产，检查，明确将保护公共财产为国家的根本大法，保护公共财产是神圣不可侵犯的是社会责任，公民的义务。其次，在行政法规，先后颁布了一些形式的科学分类体现分类监管原则和专业的特殊规定，包括提高机组的当前的社会团体和民办非企业两个主要的法规的修订，对行业协会颁布，农村专业技术协会，慈善组织，公共医疗机构，公共教育机构，专业和强大的民间组织管理制度，逐步形成分类行政法制监督。第三，在以上分析的基础上，通过深入研究和广泛征求意见，为制定我国发展的基本规律的研究硒的非政府组织。在一般的非政府组织的各类被放置在一个统一的和基本的法律框架，这样的法律能更好地反映宪法的一些重要的原理和实现，并在同一时间，在一般的民间组织的发展进行规范和协调，明确国家利益和国家的原则，表明对国家的基本原则和政策法规和民间组织，使各分类原则，民间组织登记条例，行政指导，社会监督，减免税收，政府采购和其他方面，以指导行政规章。

    第三，改革现有的系统，一个统一的协调机构，相对集中行政监督制度

    一个大的任务相对集中行政监督制度也是我国NGO管理面，统一协调。目前民间组织管理制度在中国的集中于民间组织登记管理机关民政部门的名称，实际上不仅是权力与责任的所有类型的业务主管单位分权的很大一部分，而非政府组织，涉及的领域广泛，包括外交，联络，公安，安全，农业，发展和改革，财政和税收等，在一定的监管职能的行使所有相关部门，并由于NGO登记机关民政局直接在两个不协调的电力相关部委，国际协调的问题，使得我国非政府组织发展面临多重调节核心，监管重复。不仅不同的监督对方的信息访问，协调不够，政府事务是无序的。，监管力量分散，随意性强，使国家的利益是由许多分散的部门利益和部门政策所取代，提供了一个独特的“九龙治水，各显神通”。要改变这种状况，基于当前的民政部民间组织管理系统的建议，建立一个独立的外部，民政部门直属国务院的民间组织监督管理委员会（以下简称“的人。”），和国家的非政府组织监管制度的建立，改革现行的双管理系统，将业务主管部门和其他有关部门行使各种民间组织监督，逐步纳入监管体系，建立一个统一的，权威的我组织监督体系，不同政府部门之间的协调，在一方面民间组织监管问题，权力与利益的关系，另一方面，统一信息，统一政令，中国所有的非政府组织在国家行政管理体制和相关政策的框架内。

    第四，新公共服务体系建设，促进发展的公共服务组织
    基于立法、统一监管的完善，政府应重点放在构建公共政策，以促进新的公共服务系统，以支持和促进发展的公共服务组织。

    在一个新的公共服务系统的框架，以民间的这一类组织的定义。“公共服务”的概念，以取代比较宽泛的“非政府组织”，“非营利组织”等。这一概念可以定义为：在环境保护领域提供各种服务，扶贫开发，基础教育，卫生，社会服务，如慈善救济，公共服务机构和资源的动员和机构能力建设活动相关的公共服务。现有方法的基础上，借鉴和扶贫开发总结国外的成功经验，在诸如公共服务政府采购区老人社区服务，公共服务的政府采购建立基金，通过公开招标的方式进行一系列的上述领域相关的公共服务的政府采购是基于市场机制，也参考了英国，德国模式，公共服务机构选择成熟的是由政府委托的。为了促进政府采购或委托政府公共服务的发展，应借鉴国际上比较成熟的经验，如紧凑模式，合作协议，政府和公共服务机构签订合作的主要机制。包括：政府采购或委托服务，专业的评估和公开认证，官薛敏一体化政策审议机制，公共责任和问责制度，逐步建立和完善公共服务包括委托评估认证的问责的科学合理的购买新的系统，公平开放，高效合理的。同时，建立和完善税收减免有关法律法规体系，社会公共安全的减少制度和政策，加大政府的努力，在培育和提升组织能力建设，在新的公共服务体系建设，加快我国公共服务组织为长。在政府监管和社会监督，逐步实行包括备案，登记，和三个级别的访问监控系统的分类识别。在组织水平低，规模小，小社区基层组织的工作人员，应实行备案制度；规模大，人员，活动，组织中的组织化程度高，应实行公司登记制度；对影响大，强的公益组织，公共识别系统的实现。提高加强“检查”的信息报告制度的核心。以公共报告制度，动员公众参与公共服务组织和监督，并建立一个国家的公共报告处理机制的网络。公益信托制度，加强政府监管的权威性和刚性约束。

    同时在公共服务组织发展的政府，需要处理的其他类别的民间组织之间的关系。应与法律治理规则的原则依法行政，依法监督，包括非政府组织及其活动，政治国家标准尽可能的法律系统，并给出了统一的监管立法，执法是独立的权力。同时，国际合作成功组织更多的经验和原则处理与市民社会的关系，新的公共服务系统将被整合到国家和社会的利益的民间组织集中在公共服务框架，政治整合是一个现实，努力构建一个基于整个社会的和谐的社会组织，稳定与和解。